图说随州基层两会制与两考制

投票考核（随州曾都区南郊办事处瓜园社区）

作为全国最年轻的地级市，随州僻处鄂西，经济发展水平相对落后，但建市十年来，其基层民主政治的制度创新却始终处于活跃状态，诞生了一批引起高层重视、产生广泛影响的具体成果，其中“两票制”获首届“中国地方政府创新奖”，“两会制”、“两考制”等基层民主政治的创新实践也已在不同范围内推广。

“两票制”、“两会制”与“两考制”

“两票制”是指在村党委班子的选举过程中，由全体村民先对候选对象进行信任投票，按2：1的比例取足村党支部委员预备候选人，再由党员大会直接差额选举产生村党支部班子和党支部书记。在2005年的村“两委”换届中，随州市采用“两票制”方式换届的村党组织达到了100％。同时，随州还将“两票制”引入到发展党员、评议党员、推荐后备干部等基层组织建设工作中，形成了较为完备的“两票制”工作体制。这样，广大村民的选举权就从投票产生村委会成员扩大到村党委班子的产生过程。

“两会制”就是按照“议题——预案——决议——实施——报告——评议”六个程序，对村级重大事项，先由党员大会对村委会在深入调查研究、广泛征求意见的基础上提出的议题进行讨论，形成预案，再由村民代表大会进行表决，获得三分之二以上到会代表同意形成决议后，由村务监督小组监督执行，最后由村“两委”联席会议向党员大会和村民代表大会报告实施情况并进行评议。随州早在2004年就开始探索推行“两会制”决策制度。这项制度创新的核心在于拓展了“一事一议”的议事范围，保障了广大村民依法享有的参与决策、当家作主的自治权利，同时也加强了基层党组织的核心领导地位，有效解决了自《村民委员会选举法》实施以来长期存在的基层组织建设与作用发挥问题。

美国《华尔街日报》驻京记者韩村乐两度到广水专访“两票制”

“两考制”则着重落实人民群众对社区干部绩效考核的评议权。过去，社区干部绩效考核主要由办事处党工委负责，这种没有群众参与监督的单一考核模式既影响了社区居民参与自治的积极性，又不利于社区工作和干部管理。为破解这一难题，随州市曾都区南郊办事处于2009年12月结合第三届城市社区换届选举，探索出管理社区干部的新模式“两考制”，即在对干部进行“德、能、勤、绩、廉”考核的基础上，增加理论考试内容。党员代表、居民代表、人大（政协）委员、党工委领导成员作“考官”，社区干部当“考生”，“两考”成绩在预选候选人之前公布，居民代表和全体党员参考公布的成绩分别选举居委会班子成员和党组织领导班子成员。“两考制” 既考了干部的综合能力，又考了群众的满意度，为社区群众直接评议、推选自己的“当家人”提供了平台，极大激发了居民群众的参与热情，进一步密切了党群干群关系，促进了党内和谐、党群和谐、社会和谐。

随州基层民主政治的创新实践根植于广大农村基层和城市社区经济社会发展的客观需求。如“两票制”选举的催生，就是因为随着市场经济的发展，农村外出务工经商人员增多，农村党员队伍数量偏少、年龄偏大、素质偏低的现象比较突出，过去那种“党委定人头、党员举拳头”的方式选出来的支部书记已经不能得到群众认同；“两会制”决策的则是因为在市场经济浪潮中，村委会定下来的项目屡屡受挫，过去那种缺乏群众事前监督的决策机制已经不能适应村级经济发展的需要。按群众的话说：“甭把村民自治变成村委会自治。”“两考制”则把矛头对准了社区干部当选后只对上负责不对下负责的顽疾上，将社区干部绩效考核权交给群众，由群众来评议。这样，当民情民意成为干部考核的“刚性”指标时，对下负责自然也有了制度保障。

“两票制”推选村党支部书记（随州广水市吴店镇王子店村）

十年随州基层民主实践启示录

回顾十年来随州基层民主政治创新所走过的道路，至少可以得出以下三点启示：

首先，逐步扩大政治参与是社会主义民主政治建设的基本方向。和平有序的政治发展要解决的一个核心问题就是如何将社会中那些有能力、有意愿参与政治活动的群体纳入政治进程中来，使他们的政治诉求能够通过制度化的途径得以表达、伸张和维护，从而避免非正常政治参与（游行示威、暴乱起义等形式）所产生的破坏性社会效果。十六大以来，允许民营企业家入党就是一种典型的扩大政治参与的做法。随州的“两票制”、“两会制”则是将人民群众的政治参与范围从选举村委会成员扩大到村党委班子的产生、从选人延伸到理事。“两考制”则是将人民群众的政治参与进一步扩大到城市社区干部的绩效考核层面，满足了广大城市社区居民在经济社会迅速发展过程中日益增强的权力监督、政治参与需求。同时，在政治参与范围扩大、程度深化的过程中，党的领导地位必须得到保证。“两会制”就为基层党组织在重大决策中保持领导地位探索了切实可行的制度框架，有效解决了基层民主发展过程如何保持正确的政治方向的问题。

“两会制”决策现场（随州广水市关庙镇金星村）

其次，随州基层民主政治创新实践不断推进，逐步推广的原因，一方面来源于人民群众针对现实问题的自发性创造，另一方面也是历届随州市各级领导干部正确理解、宽容开明、积极引导的结果。随州的领导干部在工作实践中认识到，解决中国所有问题的关键在于发展，但发展不能自然而然地解决所有问题，社会稳定就是其中之一。政治学研究表明，现代性带来稳定，现代化带来不稳定。国际经验也表明，人均国内生产总值从3000美元向10000美元提升的阶段，是经济结构升级约束增多、社会结构平衡难度加大的阶段。在这一现代化过程中，经济发展将催生、释放人民群众更多、更强的政治参与诉求，即实现温饱后，群众有话要说。这就为如何维护稳定的政治秩序带来了新的挑战，因为旧政治秩序的有效性已在一场“创造性摧毁”中逐步弱化。“维稳”是维护稳定的最后一道防线，根本的解决之道则在于能够抒民情、解民怨、有序整合群众利益诉求的制度建设。这也是在新时期做好群众工作、优化社会管理的一个重要抓手。正是在这样一种理解基础上，多年来随州上下对推进基层民主政治发展普遍持一种宽容开明态度，各地的创新活动一经出现，市、县两级即及时跟进、总结完善，而非麻木不仁，甚至粗暴否定。这样做既保护了群众的创新热情，又保证了制度创新的正确政治方向，使得随州基层民主创新始终运行在有序、稳定的状态，有效地维护了基层的社会和谐，为随州这些年经济社会迅速发展创造了有利的政治环境。

社区干部参加考核（随州曾都区南郊办事处瓜园社区）

最后，随州的民主创新实践的一个重大启示在于，长期以来，谈到中国的政治体制改革、社会主义民主政治发展，人们往往习惯于从高处着眼、大处入手，期待在宏大的制度构建、高端的政治层面实现突破。殊不知，这本来就是一个思维误区，违背中国渐进式改革的基本成功经验。事实上，中国社会主义民主政治发展正是在基层涌动着最为旺盛的生命力，正如我们的经济改革肇始于小岗村一样。因为基层的民主政治创新的全部出发点都是解决实际问题，满足现实需求，而绝非单纯迎合某种理念、照搬某种模式。简单一句话，群众要的是实惠。在这样一种创新导向下，没有效果、甚至产生负面作用的因素会被立即淘汰，留下来的都是经过试验之后确实管用的成果。实践证明，这种制度创新的风险最小，成本最低，效果最好。相反，那种动辄要在全国层面搞狂飙突进的想法则潜藏着不可预知的巨大风险，在我们这样一个有着十三亿人口、正处于现代化过程关键阶段的国家，稳定永远都是压倒一切的重心所在。

另外，理论研究与国际经验都表明，民主过程即是最好的民主教育。也就是说，只有经过充分的基层民主政治实践锻炼的民众，才可能拥有在国家层面理性、有效参与民主政治的素质和能力。从这个意义上讲，随州基层民主政治的创新实践不仅能够有效满足群众政治参与诉求、维护本地社会稳定，而且为社会主义民主政治的渐进式发展提供了坚实的基础。（文：王青 李居正　湖北省随州市委政策研究室）

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