社会组织登记管理迎来大变革

“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。”3月19日举行的第十三次全国民政会议上，国务院总理温家宝在谈到建立“构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制”时如此表示。

曾长期在民政部担任司局级干部、后转任北京师范大学壹基金公益研究院院长的王振耀告诉记者：“以前从未有主要领导人在如此高规格的会议上清楚地表达这样一种导向，总理的讲话意味着政府对社会组织的认识有一个重要的转变，意味着对社会组织的‘身份认同’有了更为准确的认识。”

清华大学公共管理学院教授、非政府组织研究所所长王名亦认为，“政府事务性的职能交给社会组织去做，将为社会组织提供资源和发展空间，而这正是长期以来困扰社会组织发展的体制障碍之一。”

改革社会组织登记模式

王名所说的体制性困境从社会组织的成立一开始就会碰到。要成立一家社会组织，首先面临的难题是，先要给自己找一个“婆婆”。

根据现行双重管理，双重负责的登记管理体制，社会组织的申报者到民政部门申报登记之前，还需要有业务主管单位的批准，没有找到这个“婆婆”就意味着无法进行登记。

此举本意是通过一个较高的门槛建立严格监管制度，但客观上造成的后果是，大量社会组织游离在监管之外。

王名向记者透露，“由于现行的双重管理体制，很多社会组织难以获得合法身份。民政部登记的各类社会组织将近46万家，但他们估计登记率不到一半，如果包括没有登记的，全国的社会组织在100万家左右。而我们自己长期的观察是，没有登记的应该在300万到400万家。”

王名认为，“不管是哪一组数据，都说明有相当一部分社会组织没有登记注册，一方面，这些社会组织的生存因为没有合法身份，无法提供更好的服务；另一方面政府的监管也是问题。最好的解决办法就是，改革登记注册模式，放宽准入门槛。”

早在2004年的全国两会，身为全国政协委员的王名就提交了“关于改革我国民间组织双重管理体制的建议”的提案。王名说，“对这个提案，民政部很重视，做了很多工作。”

一些地方在悄然试点。上海浦东新区民政局副局长庄大军告诉记者，在民政部与上海市民政局的支持下，浦东率先开展区级行业协会登记管理模式改革试点，突破行业协会登机的政策瓶颈。

具体的做法是，在新区同业企业集中、具有一定规模和发展前景、有区域经济特色的行业中实行登记行业协会。同时配套开展管理模式的改革，将行业协会的业务主管单位转变为业务指导单位，实行行业组织自发组建、登记机关依法登记、政府相关部门业务指导。

深圳也进行了类似的改革。早在2004年深圳成立行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责，行业协会的人、财、物与政府部门全面脱钩。2006年底，组建深圳市民间组织管理局，实行行业协会直接由民政部门登记的管理体制。这是中国最早也最彻底地实现行业协会民间化。此后2008年9月，深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记，为推进社会组织民间化作出制度性安排。

据了解，从“双重管理”变“一元管理”后，深圳社会组织数量显著增加。2002年，深圳市社会组织有1486家，截至2010年6月，已增长到3862家，涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人拥有社会组织数量达4.2个，大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。

尽管如此，在全国范围内，目前采用的仍然是双重管理模式。王振耀认为，无论是满足社会需求还是监管需要，放宽准入门槛，改革登记模式都势在必行。

知情人士向记者透露，在此次全国民政工作会议上，温家宝总理还提出“要加快社会组织登记管理体制的改革，简化登记管理的程序，对一些社会组织采取直接登记的形式”。

实际上，涉及社会组织生存发展的“三个条例”(社会团体登记管理条例、基金会管理条例和民办非企业单位登记管理条例)早已进入修改日程，法规修改的内容之一就是社会组织的登记模式改革。

王名介绍说，三个条例的修改准备工作在民政部环节已经完成，并被提交到国务院法制办，等待国务院常务会议审议。早在2010年3月在安徽黄山召开的“软法与善治研讨会”上，国务院法制办副主任袁曙宏就透露，《社会团体登记管理条例》有望在当年出台。但此后并未如期面世。

王振耀认为，制度改革的艰难，缘于长期对社会组织的定位和认识的不明确，“过去习惯于把社会组织定位于非政府的、有摩擦意味的，这就把社会组织和政府对立起来，一说到社会组织就想到阶级斗争、社会稳定”。

购买公共服务应当纳入财政预算

实际上，早在2004年，中央就认识到社会组织发展的重要意义。当年9月召开的中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，提出“？???发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，“形成社会管理和社会服务的合力”。

十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出“健全社会组织，增强服务社会功能”。

此后，各地陆续开始了包括改革社会组织相关制度在内的探索。

记者了解到，浦东新区民政局在2011年提供1800万元的预算向社会组织购买了从居家养老、生命关爱、公益民生甚至包括社会组织培育本身这样的服务。

在接受记者采访时，上海浦东新区民政局副局长庄大军说：“这些工作涉及社会各个领域、方方面面，政府不能不管，但要有效介入又力不从心，政府没有办法所有的事情都自己去处理。我们的办法是，由社会组织服务社会。”

王振耀对这样的改革表示赞赏，“我们的社会正在经历一个前所未有的变化，比如说老龄化社会的来临，对老年人的关怀，这些事情几乎无法依靠政府完成，最好就是依靠社会组织完成。”

老龄化社会需要专业服务，这些专业化的需求都细分了，比如临终关怀、空巢老人的照顾等等，需求很大。“我们现在一所老年护理学校都没有，德国一个老年护理员要上三年课，你说谁专业？”说到这里，王振耀不无遗憾。

之所以出现这样的状况，在王振耀看来，“主要是因为政府仍然没有意识到，一个常态的社会，做好社会服务、回应社会需要是最大的政治，在这一方面，我们的公共政策仍有问题。”

“仍以老龄化社会为例，这些工作显然政府做不了，因为这些问题单靠钱解决不了，现在不是缺吃少喝，最好的办法是让社会组织去做，扩大政府预算，购买社会组织提供的个性化、人性化的公共服务。”

王振耀告诉记者，无论是在国外，还是我国香港地区，社会组织的经费很大一部分都是来源于政府财政预算，香港社会组织的经费60%来自政府购买服务，社会组织的发展并没有引发社会稳定问题，反而很好地解决了社会矛盾。

这个理念亦为王名认同。尽管地方的探索中购买公共服务的经费并未纳入整个财政预算，比如北京购买公共服务资金来源主要是彩票款，但王名对未来的发展表示乐观，“既然总理提到了，购买服务就不应当是空的，中央财政可能有更大的举措。”

无论是改革登记模式还是购买公共服务，王名提出，首先要做的仍然是回到法治的轨道上来，“总理此番表态，很可能意味着‘三个条例’出台的障碍已经消除。

“登记模式的改革与政府购买服务到位之后，监管问题需要提到更高的层面上来。”王名提出，“应当由过去的入口管理改为过程监管，加强登记监管部门的权力和职责，以确保社会组织健康有序发展”。（中国新闻周刊，记者 申欣旺）

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